برجام؛ یک توافق 2 ساله /نقشه راه ایران و آمریکا بعد از احیای برجام

 

به گزارش اقتصادنیوز، به نظر می‌رسد تلاش‌ها برای احیای برجام، پس از 16 ماه مذاکرات پرچالش و نفس‌گیر به خط پایانی نزدیک شده است. با این حال، حتی در صورت بازگشت توافق هسته ای 2015، پرسش از دوام چنین توافقی به یکی از چالش‌های پیش روی منتقدان و موافقان مبدل شده است.

ترتیتا پارسی، معاون اجرایی موسسه کوئینسی با انتشار یادداشتی در نشریه فارن افرز با عنوان «آخرین فرصت برای آمریکا و ایران؛ یک توافق هسته‌ای جدید بدون نزدیکی گسترده‌تر دوام نخواهد آورد» تلاش داشته این موضوع را بررسی کند. اکوایران این مقاله را در دو بخش آماده کرده که  بخش اول آن پیش از این با عنوان «در آستانه پیروزی دیپلماسی در وین؛ پیش‌درآمدی بر یک بحران خطرناک‌تر؟» منتشر شده و در ادامه بخش دو و پایانی آن منتشر می‌شود.

احیای برجام: سقف یا کف انتظارات؟

با توجه به وضعیت کنونی روابط ایران و آمریکا، همین‌ که شاهد پیشرفت‌هایی در مذاکرات بوده‌ایم، بسیار قابل توجه است. در سال 2015، ظریف گفت که برجام کف است، نه سقف –که دلالت بر این دارد که برجام می‌تواند زمینه ساز گرم‌تر شدن قابل توجه‌تری بین دو کشور باشد. او در توییتی نوشت: «اکنون باید شروع به ساختن آن کنیم». 

با این حال، به نظر می‌رسد که برجام احیا شده سقف روابط ایران و آمریکا باشد، نه کف آن و به دلایل مختلف چشم‌انداز گسترش آن کم است.

دو قطبی سیاسی در آمریکا و فضای سنگین بی‌اعتمادی

اول از همه، بی‌ثباتی سیاسی و دوقطبی شدید حاکم در ایالات متحده، هر وعده از سوی آمریکا را در بهترین حالت غیرقابل اعتماد کرده است. این روال جدید – این‌که دیگر نمی توان انتظار داشت روسای جمهور ایالات متحده به توافقات امضا شده توسط اسلاف خود احترام بگذارند – نگرانی تهران را از تمدید برجام بیش‌تر کرد. 

قابل توجه این‌که دولت بایدن درخواست‌های ایران را برای گنجاندن مکانیسم‌های الزام‌آوری که می‌تواند از خروج غیرقانونی دوم آمریکا از برجام جلوگیری کند، رد و تاکید کرد که در یک دموکراسی، رئیس‌جمهور نمی‌تواند دست‌های جانشینان خود را ببندد. 

دیگر این‌که، تغییرات ایجاد شده در برجام برای برآورده کردن خواسته‌های ایران -مانند تمدید دوره مهلت برای شرکت‌های خارجی برای پایان دادن به تجارت خود با ایران در صورت اعمال مجدد تحریم‌ها- بسیار کم‌تر از انتظارات تهران است. مقامات ایران به جای امضای توافق هسته‌ای که تجارت و سرمایه‌گذاری ایران با جهان را عادی کند، باید محاسبه می‌کردند که آیا تنها دو سال فروش نفت ارزش کنار گذاشتن عناصر حیاتی برنامه هسته‌ای‌شان را دارد یا خیر و چگونه چنین توافقی مهم‌ترین اهرم‌شان را در صورت خروج ایالات متحده از توافق در سال 2025 از آن‌ها نمی‌گیرد. بدین ترتیب، ایران نیاز چندانی به تلاش برای نزدیکی با ایالات متحده غیرقابل اعتماد نمی‌بیند.

جهان چندقطبی و وضعیت ژئوپلیتیکی جدید

شرایط ژئوپلیتیک کنونی چالش دیگری در این زمینه به حساب می‌آید. تهاجم روسیه به اوکراین ترجیح شرق به غرب در دولت رئیسی را تقویت کرده است. از نقطه نظر تهران، جهان اکنون به طور غیرقابل برگشتی چندقطبی شده و فضایی را ایجاد می‌کند که در آن چشم‌اندازهای ژئوپلیتیکی ایران در مقام یک قدرت بزرگ منطقه‌ای تقویت می‌شود.

براساس این دیدگاه، اروپا به شدت به گاز ایران نیاز دارد و تهدیدی که از سوی مسکو درک می‌شود، برای آن‌ها کاراست. درگیری‌های فزاینده چین و روسیه با ایالات متحده نیاز هر دو را به تقویت روابط با تهران سوق داده است. و پاره شدن اقتصاد جهانی بین غرب و شرق راه‌های جدیدی را برای فرار از تحریم‌های آمریکا در اختیار ایران قرار می‌دهد. 

زمانی که حتی برخی از نزدیک ترین شرکای واشنگتن -از جمله عربستان سعودی و امارات‌- تخم‌مرغ‌های‌شان را در یک سبد نمی‌چینند و به دنبال راه‌های متنوعی برای تضمین امنیت خود هستند، ایران نیاز چندانی به تلاش برای نزدیکی با ایالات متحده در حال زوال و غیرقابل اعتماد نمی‌بیند.

سرد شدن کاخ سفید 

تردیدهای مشابهی در واشنگتن هم به چشم می‌خورد. دولت بایدن که در زمان ریاست‌جمهوری روحانی تمایل زیادی برای تعامل گسترده‌تر با ایران نداشت، با روی کار آمدن رئیسی اشتیاق کم‌تری هم دارد. 

 ادعای توطئه ترور جان بولتون توسط ایران و تلاش برای ترور سلمان رشدی توسط یک آمریکایی لبنانی الاصل در نیوجرسی، قطعاً تمایل کاخ سفید را بیش از پیش سرد کرده است. 

وقتی پای پکن در میان باشد

اما شاید مهم‌تر از آن، تمرکز کنونی واشنگتن روی چین است. در رقابت ژئوپلیتیکی که بایدن در نظر دارد، سیستم اتحاد گسترده ایالات متحده یک مزیت مهم در مقایسه با پکن است. حفظ دوستان در کنار واشنگتن ضروری است، حتی اگر مستلزم تعامل با رهبرانی باشد که در شرایطی غیر از این ممکن است کنار گذاشته شوند -همان کاری که بایدن در سفر ماه جولای خود به عربستان سعودی انجام داد. 

با توجه به نگرانی ریاض از بابت نزدیکی بیش‌تر ایران و آمریکا، بعید است واشنگتن ریسک نزدیک‌تر کردن عربستان سعودی به پکن را به بهای گشایش بیش‌تر نسبت به تهران به جان بخرد. برای بسیاری از ناظران در واشنگتن، ایران یک مزیت ژئوپلیتیکی جذاب برای توجیه چنین خطری نیست.

توافقی برای دو سال!

دقیقاً به همین دلایل، استراتژیست‌های هر دو طرف فرض کرده‌اند که احیای مجدد برجام احتمالاً پس از ریاست جمهوری بایدن ادامه نخواهد داشت. 

بی‌اعتمادی متقابل و تردیدهای جدی پیرامون دوام آن، توافق را برای مقاومت در برابر تنش‌های فزاینده آمریکا و ایران در دیگر جبهه‌ها و تهدید  خروج مجدد ایالات متحده به رهبری جمهوری‌خواهان از توافق، بسیار شکننده می‌سازد. 

آماده‌سازی برای بحران آتی

در نتیجه، واشنگتن و تهران احتمالاً دو سال آینده را صرف آماده‌سازی خود برای یک بحران جدید در سال 2025 خواهند کرد. تهران به دنبال آن است که اقتصاد خود را مصون از تحریم کند. واشنگتن هم احتمالا به دنبال معتبر ساختن گزینه نظامی خود خواهد بود. 

با این حال، عمل بر اساس این انتظار که برجام جدید دوام نمی آورد، ممکن است فروپاشی آن را به یک پیش‌گویی خود تحقق‌بخش تبدیل کند. اگر ایران، ایالات متحده و اتحادیه اروپا می‌خواهند برجام احیاشده پایدار بماند، باید مطابق با آن عمل کنند. 

به سوی تثبیت توافق

اقدامات متعددی وجود دارد که آن‌ها می‌توانند برای به حداکثر رساندن چشم‌انداز بقای توافق انجام دهند.

برای ایران، یکی از آسان‌ترین گام‌های تقویتی، دیپلماسی مستقیم است. با تمدید برجام و لغو تحریم‌ها، امتناع تهران از مشارکت در گفت‌وگوی مستقیم با واشنگتن به طور فزاینده‌ای بر سوءتفاهم‌ها دامن می‌زند. علاوه بر این، مذاکرات ایران و آمریکا نباید به راب مالی، نماینده ویژه آمریکا در امور ایران و هم‌تای ایرانی او، علی باقری کنی، در مورد توافق هسته‌ای محدود شود. منافع هیچ یک از این دو کشور طی دهه‌ها بدون گفت‌وگو تامین نشده است و پرداختن به پرونده هسته‌ای به روشی محدود و حداقلی کمک چندانی به ایجاد اعتماد گسترده‌تر بین دو طرف نخواهد کرد.

اگرچه این تضمین نمی کند که یک دولت جمهوری‌خواه در آینده از برجام خارج نشود، تعامل مستقیم بین دو طرف ممکن است به متقاعد کردن رئیس جمهور آینده جمهوری خواه برای پایبندی به توافق کمک کند.

راه دوم برای تقویت توافق، بلندپروازانه‌تر کردن آن است. مذاکرات چند ماه گذشته پیچیده بود، زیرا برجام به اندازه کافی گسترده نبود که بهره‌های سیاسی قابل توجهی را تضمین کند، و هم‌چنین به اندازه کافی محدود نبود که ریسک آن ناچیز باشد.

بر این اساس، تلاش دولت بایدن برای دستیابی به یک توافق بزرگ‌تر، پایه‌گذاری شده است: اصلاحات لازم برای بادوام‌تر کردن توافق، به سختی توجیه می‌شود مگر این‌که توافق توسعه یابد.قوی‌ترین راه برای اطمینان از پایبندی ایالات متحده، باز کردن تجارت مستقیم ایالات متحده و ایران است.

به عنوان مثال، تضمینی که ایران به دنبال خروج دوم از آمریکاست، به طور کامل در برجام تمدید شده مورد توجه قرار نگرفت، اما می‌توان و باید در مذاکرات بعدی به آن پرداخت. برجام اولیه چنین تضمینی را ارائه کرد -با مکانیسم اسنپ بک- اما فقط در مورد ایران اعمال شد. یک توافق بزرگ باید هزینه نقض توافق را برای همه طرف‌ها متقارن‌تر کند. از این گذشته، واشنگتن نمی‌تواند ادعا کند که ضامن نظم بین‌المللی مبتنی بر قوانین است و همچنین اصرار داشته باشد که نمی‌توان انتظار داشت که توافقات فراتر از یک چرخه‌های سیاسی جارب را حفظ کند.

با این حال، قوی‌ترین راه برای اطمینان از پایبندی پایدار آمریکا، باز کردن تجارت مستقیم آمریکا و ایران است. برجام تنها از تحریم‌های آمریکا علیه کشورهای ثالث چشم پوشی کرد. اجازه تجارت بین ایالات متحده و ایران را نمی‌داد. محدودیت‌های طولانی‌تر بر برنامه هسته‌ای ایران در ازای لغو تحریم‌های اولیه ایالات متحده قابل مذاکره است. این امر اقتصاد ایران را به روی کسب‌وکارهای آمریکایی باز می‌کند و چیزی را ایجاد می‌کند که برجام اولیه فاقد آن بود – حوزه قدرت‌مندی در ایالات متحده که در برابر هرگونه تکرار حماقت ترامپ در آینده مقاومت می‌کند.

تندروها در تهران احتمالاً در برابر چنین اقدامی مقاومت خواهند کرد، اما تجربه ایران در مورد برجام بیهودگی اتکای صرف بر کاهش تحریم‌های ثانویه را ثابت کرد. تا زمانی که شرکت‌های آمریکایی در بازار ایران غایب باشند، خروج از برجام تأثیر اقتصادی چندانی بر اقتصاد ایالات متحده نخواهد داشت.

گام سوم به متحدان اروپایی واشنگتن مربوط می.شود. دیپلمات‌های اروپایی با ایفای نقش میانجی بین ایالات متحده و ایران، نقش مهمی در احیای توافق هسته ای ایفا کردند. دولت های اروپایی می توانند با گنجاندن ایران در سیاست بلندمدت امنیت انرژی خود، نقشی به همان اندازه در حفظ این توافق ایفا کنند. تهران اکنون برای وعده های اتحادیه اروپا ارزش چندانی قائل نیست زیرا اروپا به سرعت تجارت خود با ایران را پس از اعمال مجدد تحریم های ترامپ کنار گذاشت. اما مذاکره‌کنندگان اروپایی اصرار دارند که تهاجم روسیه به اوکراین محاسبات ژئوپلیتیکی آن‌ها را برای همیشه تغییر داده است: ایران می‌تواند به قطع وابستگی اروپا به گاز روسیه کمک کند و هیچ رئیس‌جمهوری جمهوری‌خواه نمی‌تواند اروپا را مجبور به بازگشت به انرژی روسیه کند. چه این ارزیابی درست باشد یا نه، ایجاد روابط استراتژیک انرژی اتحادیه اروپا و ایران به افزایش شانس تداوم برجام کمک می‌کند و در عین حال نفوذ اروپا بر تهران و نقش آن در توافق هسته‌ای را تعمیق می.بخشد.

کنترل تسلیحات یا مسابقه تسلیحاتی؟

با این حال، مانع بزرگ‌تر برای یک توافق بادوام، استفاده واشنگتن از فروش تسلیحات به متحدان خاورمیانه برای حفظ نفوذ در منطقه است. ایالات متحده نمی‌تواند انتظار داشته باشد که توافق کنترل تسلیحات با ایران پایدار بماند، اگر هم‌زمان به دنبال گسترش توافقنامه آبراهام به یک اتحاد نظامی ضدایرانی و ارائه سیستم‌های تسلیحاتی پیچیده‌تر به رقبای منطقه‌ای ایران باشد. تشدید شکاف‌های منطقه‌ای و تشدید سوءظن ایران نسبت به همسایگانش تنها به ایران انگیزه‌های جدیدی برای بی‌اعتمادی به توافق و پیگیری یک بازدارنده هسته‌ای می‌دهد.

راه دیگری هم وجود دارد. قدرت‌های منطقه‌ای در چند سال گذشته دیپلماسی تنش‌زدایی خود را آغاز کرده‌اند که تا حد زیادی توسط دولت عراق در به اصطلاح گفتگوی بغداد تسهیل شده است. تهران و ریاض چندین دور مذاکراتی را برگزار کرده‌اند که به آتش بس در یمن کمک کرده است. با پشت سر گذاشتن این روند و با تشویق تلاش‌های منطقه‌ای برای حل مناقشات منطقه‌ای -و همچنین تلاش‌ها برای تقویت روابط اقتصادی بین کشورهای خلیج فارس و ایران- ایالات متحده می‌تواند به پیوستن بیش‌تر تهران به توافق هسته‌ای تمدید شده کمک کند. چنین پویایی نشان دهنده تغییر فاحشی از وضعیت سال 2017-2018 است که امارات و عربستان سعودی ترامپ را تحت فشار قرار دادند تا برجام را کنار بگذارد.

واشنگتن، تهران یا هر دو با بسیاری از این گام‌ها مقاومت خواهند کرد. اما اگر چنین تدابیری اتخاذ نشوند، برجام جدید بعید است دوام بیاورد. زنده ماندن توافق پس از خروج اول آمریکا چیزی جز یک معجزه نبود. غلبه بر دردسرهای ناشی از خروج ثانویه احتمالا غیرممکن خواهد بود.